DECRETO 11/2019, de 11 de febrero, por el que se regula la actividad convencional y se crean y regulan el Registro General Electrónico de Convenios del Sector Público de la Comunidad Autónoma y el Registro Electrónico de Órganos de Cooperación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
| Fecha de Entrada en Vigor | 19 de Abril de 2019 |
| Sección | I. DISPOSICIONES GENERALES |
| Emisor | PRESIDENCIA DEL GOBIERNO |
| Rango de Ley | Decreto |
I
La suscripción de convenios es una vía habitual utilizada por las Administraciones Públicas para formalizar sus relaciones de cooperación tanto con otras administraciones como con personas, físicas o jurídicas, de naturaleza privada. Sin embargo, pese a constituir una práctica fuertemente arraigada en el quehacer administrativo, no ha existido un marco jurídico coherente con su relevancia, como han puesto de manifiesto tanto la jurisprudencia como instituciones públicas de fiscalización de la actuación administrativa.
En la Comunidad Autónoma de Canarias, el Decreto 49/2010, de 13 de mayo, por el que se establecía y regulaba el "Registro de convenios de colaboración con el Estado y las Comunidades Autónomas" y el "Registro de acuerdos de colaboración con Administraciones y entidades públicas extranjeras" representó la primera regulación sistemática aprobada en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma; concibiendo los convenios como un instrumento a través del cual la Administración proyecta su entidad pública hacia el exterior, en complemento del ejercicio de sus competencias y con el propósito de alcanzar sus objetivos de una manera más efectiva, procurando una imagen compacta de aquella en el exterior.
Este primer y tímido intento de regulación autónoma de los convenios del sector público autonómico era susceptible de ser mejorado; aunque la experiencia acumulada durante los primeros cuatro años de vigencia de la norma permitió concluir que el enfoque normativo era correcto. Por una parte, porque se comenzó a inscribir en registros públicos de carácter horizontal la actividad convencional del sector público autonómico, facilitando el acceso a la información sobre los compromisos asumidos a través de esta vía; y, por otra, porque también contribuyó a mejorar la articulación de las relaciones bilaterales principalmente con la Administración General del Estado y el sector público estatal, redundando en el ejercicio más eficaz de las competencias autonómicas. No obstante, estos logros no eximían a la Administración autonómica de continuar reforzando los mecanismos que aseguraran que su actividad convencional se ajusta a parámetros de seguridad jurídica y eficiencia adecuados.
Fundamentalmente estas razones explican la aprobación del Decreto 74/2014, de 26 de junio, por el que se regula la actividad convencional del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias, que establece el régimen de la actividad convencional del sector público autonómico a los efectos de su reconocimiento registral, derogando la normativa anterior. Este Decreto ha proporcionado criterios conceptuales suficientes para facilitar la comprensión y la aplicación de los diversos instrumentos de cooperación al servicio de las Administraciones Públicas, tradicionalmente al arbitrio de la casuística y desprovistos de un régimen normativo preciso. De este modo se atendía una carencia relacionada con la cada vez más abundante demanda de instrumentos de cooperación en un sistema competencial que progresivamente ofrece más espacios a la concurrencia de los poderes públicos.
En este escenario tampoco deben pasarse por alto algunos intentos del legislador estatal por ordenar el desarrollo de la actividad convencional del conjunto de las Administraciones Públicas. Entre ellos destaca el nuevo régimen de convenios previsto en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público; si bien la Comunidad Autónoma de Canarias, a través de la correspondiente Comisión Bilateral de Cooperación, planteó a la Administración General del Estado sus discrepancias respecto al contenido de determinadas disposiciones de este nuevo régimen legal.
Las relaciones de cooperación de las entidades que conforman el sector público, y especialmente la institución jurídica de los convenios, constituye una proyección externa de la actividad pública; si bien, no es menos cierto que las normas a través de las cuales dicha regulación se aprueba son normas de carácter organizativo, en la medida en que se dirigen a las entidades que integran el sector público de la Comunidad Autónoma e igualmente, dado que las relaciones de cooperación, en general, y los convenios, en particular, no tienen una finalidad lucrativa, dicha regulación carece de impacto significativo en la actividad económica, y tampoco impone obligaciones relevantes o adicionales a las personas físicas o jurídicas de naturaleza privada que pretendan suscribir un convenio con las citadas entidades públicas. Además, la regulación que presenta este nuevo Decreto descansa en gran medida sobre la regulación precedente en la materia, el citado Decreto 74/2014, de 26 de junio; por lo que también procede considerar que se trata de una regulación parcial del régimen autonómico de la actividad convencional que, procurando una mayor seguridad jurídica, se adopta a través de una nueva norma que deroga la anterior. Estas razones explican que se haya prescindido de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 133.4 de dicha norma legal.
II
Este Decreto articula una regulación más rigurosa de la actividad convencional del sector público autonómico, con el fin de propiciar que las relaciones que se formalizan a través de la institución de los convenios resulten más eficientes y transparentes; reforzando al mismo tiempo determinados elementos que persiguen mejorar la seguridad jurídica en su interpretación y aplicación.
De conformidad con el artículo 3.1.k) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones Públicas deben respetar en su actuación y relaciones, entre otros, los principios de cooperación y colaboración. Precisamente el principio de cooperación se caracteriza por dar lugar a la asunción de compromisos específicos por parte de las Administraciones Públicas que se reflejan formalmente bien a través de los acuerdos de los órganos de cooperación bien en convenios, como determina el artículo 143.2 de la citada Ley. Por tal razón, este nuevo Decreto aclara que los convenios deben denominarse formalmente convenios de cooperación, y no convenios de colaboración; en contra de la tradición administrativa desarrollada al amparo de la legislación anterior a la entrada en vigor de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Por lo que se refiere concretamente a su contenido, esta nueva norma, que deroga el Decreto 74/2014, de 26 de junio, aclara el ámbito normativo, subjetivo y material, de la aplicación de la norma; detalla el contenido mínimo de los convenios; perfecciona los trámites que deben observarse con carácter general y específico en relación con los diferentes tipos de convenios en razón de la materia y/o los sujetos que participan en ellos. Asimismo, se introducen nuevas medidas que pretenden contribuir a mejorar la accesibilidad a la información relativa a los convenios y se establecen mecanismos y garantías que permitan el seguimiento de la actividad convencional por parte de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno en aras de la eficacia y de la coordinación de las relaciones interadministrativas.
Este nuevo Decreto también ha atribuido mayor protagonismo a la memoria explicativa que debe justificar la suscripción de cualquier tipo de convenio. Con la entrada en vigor de esta norma será exigible a los centros directivos que participen en una relación de cooperación que se formalice a través de un convenio la preparación de un documento explicativo de elevada calidad. Un requisito que no debe ser medido con parámetros cuantitativos, sino cualitativos; por lo que, lejos de pretender que este tipo de documentos contengan un determinado número de páginas, lo relevante será que el mencionado documento proporcione información suficiente y adecuada para explicar la suscripción del convenio.
III
Desde la perspectiva de la delimitación del ámbito de aplicación de la norma sobresale la ampliación del elenco de negocios jurídicos excluidos, entre los que destacan, por ejemplo, los contratos o convenios de patrocinio y entre los que ya no se incluyen los convenios urbanísticos. Además, resulta igualmente relevante subrayar que determinadas relaciones que se formalizan a través de instrumentos específicos, y que expresamente se identifican en la propia norma, se regirán por su normativa específica, debiendo observar únicamente la regulación prevista en este decreto respecto a su inscripción registral y publicidad. Este sería el caso de los protocolos generales, los convenios en los que los entes del sector público intervengan como entidad colaboradora en materia de ayudas o subvenciones, los convenios con las entidades colaboradoras de la Administración para la aplicación de medidas judiciales a...
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